廣東容桂 資料圖
  林小昭
  [ 從城市化的進程來看,此前鎮往往只能改為街道,但街道只是一個派出機構,很多經濟強鎮有幾百平方公里,人口也非常多,街道顯然管理不過來。如果將鎮改為市,也是城鎮化過程中的一大創新 ]
  在城市化的大潮下,不僅縣改市、縣改區有望加快推進,沿海部分發達鎮也有望改市。這些經濟總量高達上千億元、人口眾多的鎮,往往存在“大腳穿小鞋”的窘況,改市或可解決其基層行政人員不足的問題。
  粵浙醞釀鎮改市
  廣東省住建廳網站公佈了《廣東省新型城鎮化規劃(2014~2020年)》征求意見稿,提出把珠三角地區符合條件的少數“巨型鎮”升格為市,在不調整行政級別下賦予相應的經濟社會管理權限,大力推進強鎮戰略。同時向中央政府積極爭取新型設市模式試點,將符合條件的鎮按照城市要求合理配置資源和統籌規劃建設,實行城市管理。
  經過改革開放三十多年的高速發展,廣東尤其是珠三角佛山、東莞、中山等地鎮域經濟十分強大,部分鄉鎮的經濟總量比中西部很多縣甚至地市還大。以廣東佛山市容桂鎮為例,2013年,容桂規模以上工業產值達1414億元,工商稅收達到55.41億元。現有各類企業及個體工商戶超2萬家,其中超億元企業123家。居住的常住人口超過了50萬。
  不過,這些鎮街目前的行政級別僅僅為正科級單位。例如容桂以前公務員編製不到80人,卻要負擔相當於一個縣人口的公共服務,典型的“大腳穿小鞋”,為此容桂街道不得不長期以聘請“社工”的方式,解決基層行政人員不足的問題。同時,容桂街道又要為區內50萬人口和上萬家企業提供服務,但由於缺少相應的行政權限,“責任如西瓜、權限如芝麻”,公共服務很難跟上。
  國家行政學院公共行政教研室主任竹立家教授對《第一財經日報》分析,這些鄉鎮的人員配置嚴重不足、管理權限有限,已經不適應當地經濟社會發展的需求。因此要麼提升這些強鎮的行政級別,要麼採取強鎮擴權舉措,賦予這些強鎮更高級別的社會管理權限。
  為了改變這樣的局面,2009年以來,廣東佛山的順德區試點簡政強鎮,將大部分事權向鎮街下放,目前十個鎮街均已獲得縣級管理權限,而南海區也同樣啟動強鎮擴權,大部分市區的審批權限下放給鎮。
  此次,廣東提出的將珠三角符合條件的巨型鎮逐步升格為“鎮級市”,賦予城市的管理權限,也正是強鎮擴權的進一步深化。
  廣東省綜合改革發展研究院副院長彭澎告訴本報,把一些強鎮改為市,賦予縣級甚至部分市級管理權限,同時人員編製也有望增加,這樣一來有利於社會管理和服務。另一方面,鎮改為市,從規劃發展上,就是一個城市管理的格局,有利於城鎮化的進程。
  彭澎稱,從城市化的進程來看,此前鎮往往只能改為街道,但街道只是一個派出機構,很多經濟強鎮有幾百平方公里,人口也非常多,街道顯然管理不過來。如果將鎮改為市,也是城鎮化過程中的一大創新。
  不僅是廣東,其他一些沿海發達省份也在籌劃將一些經濟強鎮改為市。早在2010年2月,浙江溫州就提出要努力把5個試點強鎮建設成為鎮級市,包括樂清柳市鎮、蒼南龍港鎮等。
  今年7月,國家發改委等11部委印發的“關於開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知”中,提及新型城鎮化綜合試點的五項任務,其中“建立行政創新和行政成本降低的設市模式,選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點工作”引起外界廣泛關註。
  未來或現5級城市
  如果鎮級市得以設立,未來中國的城市體系中,將出現5個層級的城市。其中最高層級的是北京、上海、天津、重慶4個直轄市,這4個城市為正省級。
  比直轄市級別稍低的是15個副省級城市,這些城市中,既有廣州、南京、武漢、成都、西安、沈陽這些傳統的大區中心,也包括了杭州、濟南、哈爾濱、長春4個較為突出的省會城市,還包括深圳、廈門、寧波、青島、大連這5個計劃單列市。這15個城市的四套班子的一把手均為副省級。
  也就是說,只有10個省會城市是副省級城市,其他省會城市雖然市委書記通常由副部級的省級常委兼任,但這是因為省會城市地位重要才進行的“高配”。至於其市委書記職務本身是正廳級,其任免權限亦在所在省委。
  在副省級城市之外,其他地級市均為正廳級。與非副省級城市的省會城市一樣,一些地級市由於地位比較重要,其一把手通常也由副省級的省級常委兼任,如江蘇蘇州、無錫,江西贛州,湖北宜昌、襄樊等。其中,蘇州是我國經濟總量最大的地級市,其經濟總量在中國地級以上的市中位列第六。
  通常而言,一個地級市會下轄若干個縣級市或縣區,但也有個別城市例外,如廣東的中山和東莞,就沒有縣,而由市直管鎮,減少了行政層級,大大增加了鎮域發展活力。
  在地級市之下,就是縣級市了。上個世紀80年代和90年代初,在鄉鎮企業蓬勃發展的背景下,為了加快縣域經濟發展,東部的浙江、江蘇、山東等地掀起了縣改市的熱潮,尤其是蘇南等地幾乎所有縣都改成了市。在井噴期的1994年~1996年,全國共有95個縣改市和1個新設縣級市。
  縣改為縣級市,儘管行政級別仍然一樣,但兩者之間的差別卻很大,由於縣的重點是農業發展,市以非農為主,兩者的發展機會也不同。福建一位縣級官員告訴本報記者,縣改為市,除了名字好聽點、招商引資容易點外,更為重要的是建設發展中配置資源的經濟社會管理權限大了不少,因此很多縣都希望改為市。
  在縣級市之下,就是有望成立的鎮級市。如果順利實施,那麼未來中國的城市將有5個級別,也就是從正省級的直轄市到正科級的鎮級市。
(原標題:“大腳不再穿小鞋”廣東巨型鎮有望改市)
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